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【2026年04月28日訊】（英文專欄作家Stu Cvrk撰文／信宇編譯）2026年3月12日，中共第十四屆全國人大四次會議通過了《民族團結進步促進法》（Promoting Ethnic Unity and Progress，簡稱PEUP，2026），自2026年7月1日起施行。該法將對少數民族和海外華人產生重大影響。該法將中共黨魁習近平的民族政策正式寫入法律，其內容與法律名稱所暗示的截然不同，儘管中共黨媒《中國日報》（China Daily）4月21日發表了一篇標題誤導的文章，稱「新法將使新疆更加繁榮」。
讓我們從多個視角來審視一下這部新法律，重點關注它與國際法的衝突。
視角1：域外管轄條款
新版《民族團結進步促進法》第63條（最終版本；早期草案編號為第61條）規定，該法適用於「針對中華人民共和國實施破壞民族團結與進步或者製造民族分裂行為」的外國組織或者個人。該法未明確規定具體的處罰措施，而是依據其它適用法律予以處罰。因此，煽動民族仇恨或者歧視的行為，根據公共秩序犯罪法可處以最高15天的拘留，或根據刑法可處以最高10年的有期徒刑（具體刑罰由國家酌情決定）。
重要的是，該法的適用範圍並非純粹的懲罰性。第17條要求通過與外國學術界、民間團體和智庫的交流來推廣其意識形態框架，並在海外華人社區中培養這種意識，以增強他們對自身屬於中華民族的認同。這形成了一種雙軌制：一方面是通過統戰部（United Front Work Department，簡稱UFWD）進行軟性意識形態滲透，另一方面是根據第63條進行硬性法律追究。這正是跨國鎮壓的根基所在。
視角2：域外法律效力的更廣泛架構
《民族團結進步促進法》第63條並非孤立存在。它是日益複雜的中國（中共）域外法律體系的最新組成部分，所有這些法律從國際法角度來看都存在同樣的結構性問題：它們將某些行為——在行為發生國是合法的，而且往往受到憲法保護（例如言論自由權）——的行為定為犯罪。
2020年香港《國家安全法》（National Security Law，簡稱國安法/NSL）是最臭名昭著的先例。該法第38條賦予中國（中共）對香港境外非香港居民的域外管轄權，並將該法所定義的顛覆國家政權行為定為犯罪。該法的適用範圍甚至比中共自身的刑法還要廣泛。
2024年針對台灣所謂「頑固分裂分子」（diehard separatist）的指導方針進一步加劇了這個趨勢。中共已有針對「台獨」支持者的法律法規，包括2024年發布的懲罰「頑固」（diehard）分裂分子的指導方針——其中甚至包括死刑——儘管中共法院對台灣島沒有管轄權。
《民族團結進步促進法》將這種框架從針對政治異議擴展到更廣泛的民族和文化表達。台灣官員指出，該法標誌著策略的轉變：以往中共立法旨在反對某些信仰，而現在則威脅要懲罰那些不積極「促進中國統一」的人。
2020年7月15日，一名男子走過香港政府張貼的關於《國家安全法》的公告橫幅。(Anthony Wallace/AFP via Getty Images)
視角3：違背國際法
根據習慣國際法，民族國家可以基於若干公認的管轄權依據行使管轄權：屬地管轄（行為發生地）、國籍管轄（行為人是該國公民）、受害人管轄（受害人是該國公民）、保護原則（行為人針對國家重大利益），以及普遍管轄權（適用於種族滅絕和海盜行為等最嚴重的罪行）。中共在《國家安全法》和《民族團結進步促進法》中提出的域外管轄權主張，主要依據保護原則，但其適用範圍卻十分模糊，且與傳統的國家安全威脅相去甚遠，因此其所聲稱的正當性難以令人信服。
聯合國人權事務委員會（United Nations Human Rights Committee，簡稱UNHRC）於2022年7月指出，中國（中共）的國家安全法與《公民權利和政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights，簡稱ICCPR）不符。中共國並非ICCPR的締約國，這限制了該法在法律上的影響力，但是委員會的分析仍具有啟發意義：諸如「破壞民族團結」等罪名的模糊性，未能滿足人權法關於限制言論自由必須必要、相稱且明確界定的要求。
視角4：統戰部的執法角色
《民族團結進步促進法》（PEUP）明確賦予中共統戰部（UFWD）和國家民族事務委員會（National Ethnic Affairs Commission，簡稱NEAC，後者自2018年起向前者匯報工作）執行權。這是至關重要的制度聯繫。統戰部原本就是黨擴大對海外僑民社區控制的主要機構；該法賦予了這個機構法律基礎。
統戰部負責管理與中國大陸內外精英人士和組織的關係，收集相關情報，並試圖對其施加影響。其重點關注中共以外的個人或實體，尤其是在海外華人社區中擁有政治、商業、宗教或學術影響力的人士或實體。
中共對受其迫害的海外少數民族和宗教群體成員採取統一戰線施壓和騷擾策略，包括威脅其在中國的家人。《民族團結進步促進法》為這些策略提供了法律掩護。
2020年9月1日，中共外交部長與德國外長在柏林外交部舉行會談。一名年輕的維吾爾族活動人士在柏林德國外交部外舉著一張寫有「中國（中共），我的奶奶在哪裡？！」的標語牌。(Tobias Schwarz/AFP via Getty Images)
視角5：國安部在其中扮演的角色
中共統戰部（UFWD）負責開展影響力活動和軟性脅迫，而國家安全部（Ministry of State Security，簡稱國安部/MSS）則負責祕密情報和執法。在國內，國安部對少數民族進行監視，尤其是在西藏和新疆地區。國安部公認的職責之一就是滲透海外的中國人異議團體——他們稱之為「五毒」：民主倡導者、台灣人、藏人、維吾爾人和法輪功學員等。
中共通過國安部（MSS）、公安部（Ministry of Public Security，簡稱MPS）、統戰部（UFWD）、中央軍委聯合參謀部情報局（PLA Intelligence Bureau）以及眾多幌子公司，以多種手段從事海外間諜活動。國安部特工及其代理人在外國領土上進行未經授權的祕密執法活動，包括監視、跟蹤和騷擾目標對象，其中許多人是所在國的合法居民甚至公民。一種關鍵且尤其殘忍的策略是「代理脅迫」（coercion by proxy）。也就是說，為了迫使目標對象返回中國，國安部當局會騷擾、拘留，有時甚至酷刑折磨留在中國的家庭成員。
統戰部（UFWD）與國家安全部（MSS）並非截然分離。統戰部及其下屬的外圍組織，長期以來充當著國安部情報人員的掩護機構。國家安全官員往往借用統戰部門、僑務辦公室及外事辦公室的名義，以此作為開展情報行動的「官方掩護」（official cover）。《民族團結進步促進法》正式賦予了統戰部在海外開展工作的職權，此舉進一步模糊了兩者之間本已模糊不清的界限，致使外國反間諜機構愈發難以區分究竟是表面的社區建設活動，還是實質性的情報滲透行動。
視角6：機構協同效應
最重要的一點就是，《民族團結進步促進法》第63條、《國家安全法》、統戰部和國安部並非四個獨立的因素，而是構成一個單一的、協調一致的跨國控制體系的組成部分。其運作機制如下：
《國家安全法》（NSL）確立了中共刑法可以針對任何人、在任何地方發表政治言論的先例。《民族團結進步促進法》（PEUP）將這個原則從純粹的政治異議（分裂國家、顛覆國家政權）擴展到民族和文化表達（批評民族政策、維護海外少數民族身分）。統戰部（UFWD）提供軟實力基礎設施：一個由社區組織、孔子學院（Confucius Institutes）、學生會和商會組成的全球網絡，負責收集情報、在海外僑民社區內維護社會規範，並確定需要加強執法的目標。國安部（MSS）提供硬實力基礎設施：祕密監視、網絡間諜活動、騷擾家庭成員，以及脅迫他人「自願」返回中國。
《民族團結進步促進法》現在為這些行動提供了法律依據。
結語
令人遺憾的是，當前國際法不足以約束中共的跨國鎮壓體系。原因主要有兩點。
首先，中共國並非主要國際人權條約的締約國，比如《公民權利和政治權利國際公約》（ICCPR），而這些條約本可提供最直接的法律約束。此外，中共還批准了其它一些條約，例如《經濟、社會及文化權利國際公約》（International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights，簡稱ICESCR，1966），但是這些條約存在解釋上的保留，使其缺乏實際的執行力。
其次，負責處理這些問題的主要執行機構——如聯合國人權理事會（U.N. Human Rights Council，簡稱UNHRC）——會受到政治否決權的影響，而中共已成功動員發展中國家集團支持，以阻撓問責決議的通過。例如，人權理事會2022年就新疆侵犯人權報告是否進行討論的投票，最終以17票對19票被否決，而中共的盟友投出了決定性的一票。
國際法所能提供的，主要是具有規範性和間接性的作用：在大多數民主國家，（中共的）引渡請求將歸於失敗；「外國代理人登記法」（foreign agent registration laws）將揭露並瓦解中共統戰部的外圍組織；而針對涉嫌侵犯人權者，將實施定向制裁。
《民族團結進步促進法》的域外效力條款根本無法通過國際法庭或民主國家的引渡程序得到執行。其真正的執行機制是中共統戰部（UFWD）的社會壓力網絡、國安部（MSS）的強制行動，以及留在中國的家屬所面臨的持續威脅。這些機制運作於正式國際法的門檻之下，國際法對此幾乎束手無策——而這正是北京當初如此設計這套體系的原因。
顯而易見，這些行為並非文明社會應有的行為。
作者簡介：
斯圖‧克沃爾克（Stu Cvrk），在美國海軍服役30年，擔任過各種現役和預備役職務，在中東和西太平洋等地區擁有豐富的作戰經驗，退役前是一名上尉。他畢業於位於馬里蘭州的美國海軍學院（U.S. Naval Academy），接受了古典的自由主義教育，具有海洋學家和系統分析員的教育和經驗，這些為他此後的政治評論奠定了重要基礎。
原文：China’s New Ethnic Unity Law Codifies Transnational Suppression刊登於英文《時報》。
本文僅代表作者本人觀點，並不一定反映《時報》立場。
責任編輯：高靜#
